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张敏:欧洲次区域发展内涵及中欧次区域合作现状与前景

  在欧洲一体化进程中,次区域合作以地域上相对集中、参与国范围较小、合作目标相对单一,具有一定影响力的合作方式而存在的。近年来受英国脱欧、欧洲经济不景气等因素影响,欧洲一体化发展前景蒙上阴影,未来的不确定因素增多,欧盟层面或者欧洲层面上的合作多以会议、磋商为主,各领域开展的务实合作难有实质性的进展。在这种背景下,次区域合作成为推动欧洲稳定的重要力量,逐渐纳入人们视野,引发关注。

  欧洲次区域合作的范畴界定

  到底哪些合作属于欧洲次区域合作呢?从现有的发展合作现状看,次区域概念并不等同于地理位置上的区域划分,二者之间既有重叠也有交叉。在欧洲范围内,按照地理区位划分,分为东欧、西欧、北欧、南欧、中欧、东南欧、中东欧等区域。经常被称之为次区域合作的有南欧六国、北欧五国、东南欧合作进程和中东欧16国。如北欧次区域合作,即斯堪的纳维亚国家之间的合作,通常包括芬兰、瑞典、挪威、冰岛和丹麦这五个北欧核心国家,在地理划分上,北欧国家的范围远远不止上述五个国家,甚至地处西欧的英国也被算在内。南欧次区域合作包括西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、马耳他和塞浦路斯这六大国家,与地理概念上的南欧国家相比,所涵盖的国家少了许多,在地理划分上法国似乎也是属于南欧范围的。东南欧国家和中东欧16国地处欧洲中东部和东南部,两者之间出现较大的相互交叉和重叠,东南欧次区域包括巴尔干地区的12个国家,其中有九个国家属于中东欧16国合作范畴,分别是斯洛文尼亚、克罗地亚、波黑、塞尔维亚、黑山、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、马其顿,剩下未纳入中东欧16国合作范畴的有希腊、土耳其和摩尔多瓦。希腊属于南欧,是南欧次区域合作的主要成员国。土耳其地跨欧亚两大陆,申请入盟中,政治地缘身份特殊;摩尔多瓦曾是前苏联的一部分,它不属于中东欧的地缘政治范畴。

  从开展次区域合作的时间看,最早萌生合作意愿的应该是北欧五国了。北欧五国多地处斯堪的那维亚半岛,有着共同的历史,社会、文化关系也十分密切。部分国家地处北极,地广人稀,资源丰富。经济发达,福利水平高,科技创新能力居于世界前列。为便于区域合作,20世纪50年代初成立了北欧理事会,作为五国议会间组织及政府的咨询机构,其宗旨是就北欧国家共同关心和需要采取联合行动的问题进行协商,促进它们在经济、社会、文化、法律、劳工、交通运输和环境保护等领域的合作。

  巴尔干地区之间的国家合作称为“东南欧合作进程”,最初始于1988年在贝尔格莱德举行的巴尔干国家外长会议,当时称为“巴尔干国家合作倡议”。东南欧进程于1996年在保加利亚首都索非亚正式开启巴尔干国家合作进程,即“东南欧合作进程”,这一进程旨在加强巴尔干地区国家合作、确保地区稳定、促进地区经济发展。2007年9月14日,东南欧合作进程地区合作理事会在保加利亚成立。这12个国家中,目前多数国家包括在中东欧16国中。随着中东欧国家合作重心转移,或多或少影响了东南欧合作进程。

  属于南欧次区域合作的六个国家,地处欧洲南部,海岸线漫长,港口、码头、渔业等海洋经济在国民经济中占有较大比重,阳光充足、农业发达,这六个国家的农业经济和从业人口所占比重在欧洲国家中相对较高。这一地区合作起步较晚,合作机制尚在建设中,迄今仅召开了两次南欧六国首脑会议。

  中东欧是个地缘政治的概念。中东欧16国地处欧洲中东部,是连接亚欧大陆的重要纽带。总面积133.6万平方公里,接近中国的1/7,国土面积波兰最大,黑山最小。中东欧16国与欧洲之间的关系比较特殊,其中有十个国家在2004年5月1日一次性地加入了欧盟,开启了欧盟东扩历史,完成了欧盟历史上最大的一次扩大进程。欧盟国家从1995年的15国扩大为25国,人口数量、疆域面积、经济总规模以及在全球中的分量似乎同步上升了。伴随着欧盟东扩政策,欧盟地区政策的援助对象国也向东部转移,帮助处于转轨中的中东欧国家提升经济水平,缩小地区差异,与西欧民主制度、价值理念等尽快融合。2007年后,罗马尼亚、保加利亚、克罗地亚也相继加入了欧盟。因此,中东欧16国与欧盟国家之间的关系既是欧盟内成员关系,也是欧盟外的合作关系。就中东欧16国内部而言,16国之间的合作多以双边合作为主,16国以一个整体与老欧洲在地区政策上的合作为亮点。近年来,中东欧次区域的合作以中国与中东欧16+1机制下开展多领域务实合作而凸显其重要性。

  次区域合作理念、组织方式及实际进展

  欧洲次区域合作从倡议到落实,其合作初衷具有一些共性,即通过次区域政府层面上的磋商机制,针对次区域共同面临的问题,制定本区域合作目标,发挥地区整体优势和加强次区域合作共识、增强凝聚力、共同应对挑战。但在具体合作进程中,不同的次区域之间在合作理念、组织构架等诸多方面存在着较大的差异。北欧国家合作以北欧理事会为最高磋商和合作机制,该理事会组织机构较为完善,包括主席团、常设委员会、部长理事会和秘书处。主席团由理事会会议选出,主席一人,副主席四人,每年改选一次。理事会由成员国的87名议员组成:冰岛七名,瑞典、挪威、丹麦、芬兰各20名,每年召开一次理事会会议。部长理事会必须在成员国政府的明确支持下召开,部长理事会一致通过的决议,按规定需经各国议会批准,对各成员国具有约束力。常设委员会有经济、文化、法律、社会及环境、交通等五个委员会。秘书处也有多处,包括设在斯德哥尔摩的主席团秘书处,设在奥斯陆的部长理事会秘书处,每个国家的代表团还在其议会各设有秘书处。北欧五国外长每年春秋各会晤一次,协调对区域内共同问题及当前国际问题的看法与态度。北欧国家尤其关注国际性事务,如应对气候变化、北极地区共同开发、防范俄罗斯势力渗透等。借助北欧理事会,北欧五国的国际影响力与日俱增。

  东南欧合作进程为地区合作组织,旨在通过政府层面上的定期协商与沟通,减少引发地区冲突的各种误解与矛盾,共同防范外来势力的干涉和染指,因此,推动地区安全和稳定成为东南欧合作进程的首要目标。在地域分布上,东南欧合作进程中的国家主要来自巴尔干半岛国家,该地区一度被认为是“欧洲火药桶”,历史上曾多次因国家之间的领土纷争升级为地区性战争,并曾引发第一次世界大战。这些历史因素,造成巴尔干地区国与国之间缺乏政治信任基础,意识形态存有分歧,削弱了合作积极性。相比北欧理事会,东南欧合作进程的组织机构比较松散,建构时间缓慢和滞后,在以何种组织机制推动东南欧合作进程问题上成员国一直分歧较大,以至于在较长时期内,仅以召开外长会议为主要合作方式,直到保加利亚入盟,2007年9月14日,东南欧合作进程地区合作理事会在保加利亚宣告成立。目前该组织建构中包括轮值主席国、首脑峰会、外长会议、议长会议、合作论坛等多种形式,共同探讨如何将“巴尔干战争转变为巴尔干和平”,就联合打击地区贩毒、走私、网络犯罪、共同应对非法移民和难民危机等方面加强沟通和对话。每次领导人峰会发表宣言的总基调是:坚决维护地区的和平与稳定,必须尊重各国主权、领土完整、边境不可侵犯以及和平解决争端等原则。然而,正是因为在这些事关国家领土完整、主权等核心利益问题上存有分歧,部分年份的首脑峰会或外长会议充满火药味,分歧加大,共识缺乏,部分会议甚至不欢而散,地区合作进程如同未上足发条的钟表走走停停,部分年份甚至出现倒退。如2012年6月17日,为期两天的东南欧合作进程峰会在塞尔维亚首都贝尔格莱德闭幕,本届峰会有史以来第一次未能通过合作宣言。由于出席会议的阿尔巴尼亚外交部部长助理塞利姆提出应该让科索沃参加该组织并出席会议,遭到塞方抵制,双方拒绝在合作宣言上签字。再有,原定于2013年7月在马其顿举行的东南欧合作进程峰会,由于包括罗马尼亚在内的五个成员国在科索沃独立问题上持反对意见而被迫取消。

  由于合作进程不那么顺利,经常磕磕碰碰,该组织的合作机制还是非机构性的,发表的宣言也不具有约束性,因此其影响力自然受限。但在最近一次的峰会上,即2016年6月1日举行的第20届东南欧合作进程峰会,担任本届轮值主席国的保加利亚总统普列夫内利耶夫主持峰会。他对合作进程抱有信心,表示:“巴尔干地区素有‘欧洲火药桶’之称,‘巴尔干化’曾是地区分裂、失信和冲突的代名词。东南欧合作进程成立20年来,巴尔干已经从邻国失和、冲突频仍的地区变成和睦相处、共同发展的地区。”

  仅就中东欧16国本身而言,除了双边合作外,16国之间缺乏整体合作机制和组织形式,其国际影响力有限。包括中东欧16国的中东欧次区域合作主要以推动中东欧地区政治、经济、社会等体制转轨为合作动力,为缩小与老欧洲国家的差距,通过在欧盟层面上的合作,如援助中东欧国家的“法尔计划”等,推动中东欧国家的欧洲化。

  南欧六国在农业、海洋、能源等领域的合作由来已久,但建立长效合作机制还是近两年的事。南欧领导人于2016年9月6日在雅典举行了南欧六国领导人首次峰会,会议讨论了英国脱欧局势及对欧盟一体化前景的影响,希望南欧作为一支稳定的次区域力量,为欧洲统一和欧洲一体化建设做出贡献。2017年1月28日,葡萄牙作为峰会东道国,在里斯本举行了第二次南欧六国领导人峰会,会议发表了《里斯本宣言》,强调要推动欧洲投资、就业、增长、聚合;保证欧洲内部和外部的安全;与地中海地区和非洲国家之间在移民问题和难民问题上开展合作。当前,英国脱欧以及欧洲民粹主义势头加剧,欧洲游离主义倾向抬头,这些因素成为南欧次区域加强合作的主要外部动力,因此,这一次区域形式以推动欧洲统一、防止分裂、加强地区务实合作为主。

  中国与欧洲次区域合作的合作关系及前景

  当前,中欧正在着力构建和平、增长、改革、文明四大伙伴关系,中国与欧洲次区域的合作也在不同程度地展开。建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”将中国与欧洲国家之间的合作变得更为紧密。就合作范围、合作的深度和广度而言,中国与上述次区域的合作机制和方式具有“因地制宜,与时俱进”的特色。

  在“一带一路”倡议下,中东欧国家在“丝绸之路经济带”发展格局中,地理位置独特,向西可辐射欧洲,是打通“丝绸之路经济带”西进欧洲的重要桥梁。中东欧16国全部是中国“一带一路”倡议的沿线国家,是中国通过海路和陆路进入欧洲腹地的必经之路。配合国家大战略,开创了中国与中东欧“16+1合作”机制,自2012年中国—中东欧16+1领导人会晤以来,已经连续举行过五次峰会,国际影响力与日俱增。“16+1合作”以机制建设为基础,双方关系不断深化拓展,呈现出全方位、宽领域、多层次的良好发展态势。这一合作方式以政府主导、民间参与为基本特征,逐渐发展为从中央到地方、从官方到民间、涵盖诸多领域的交流与合作,合作范围涉及贸易、投资、基础设施建设、金融、教育、文化等多个领域。在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的总框架下,未来与中东欧国家开展战略对接,有助于中国—中东欧次区域合作不断深化,助推中欧合作健康、均衡、可持续发展,为欧洲一体化发展走出困境提供新思路,更为全球经济发展繁荣注入新活力。

  中国与北欧理事会的合作渠道畅通,在重大国际事务上保持对话,在北极开发等战略和规则制定上,中国与北欧国家之间的沟通与对话具有建设性意义。未来将在气候变化、绿色能源、低碳创新发展等领域开展务实合作。北欧理事会的决议对成员国具有一定的约束性,因此,积极主动地与北欧理事会之间进行合作与对话,将有助于中国与北欧五国之间的双边合作,更有助于推动中国与欧盟在极地开发、冰雪运动、科技创新、气候变化等方面的合作。

  就现状而言,中国与南欧六国的双边合作程度高于次区域合作。当前南欧六国加强合作具有内外推动力。内部需求在于,南欧国家是欧洲一体化的积极推进者和维护欧洲国家团结的一支重要力量,在欧盟层面上处于中游水平,受债务危机冲击较大,国内产业结构、金融结构等面临着较大的调整和优化,如何在特定的领域加强合作成为提升次区域竞争力的重要途径之一。就外部而言,西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等国家对“一带一路”战略合作表现出积极姿态,未来在港口基础设施、跨境货物运输、海洋开发等方面合作潜力较大。西班牙、葡萄牙等与非洲、拉美之间的传统合作关系有助于中国在拉美、非洲等地区探索并开启第三方市场的可持续合作模式。目前我国与南欧六国在农业、海洋等领域开展了一系列合作,期待未来将在基础设施、共同打击走私犯罪、非法移民、反恐等领域加强合作。

  作者: 张敏,中国社会科学院欧洲所研究员 

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